4 апреля 2011 года исполнилось шестьдесят два года с момента подписания в Вашингтоне Североатлантического договора и создания на его основе альянса НАТО. Второе десятилетие двадцать первого века «самый успешный» военно-политический блок встречает в сложных условиях. Глобальная нестабильность в международных отношениях, мировой финансово-экономический кризис, разрушительные природные катаклизмы и техногенные катастрофы, создают новые дилеммы безопасности, на которые НАТО должен реагировать. Кроме того все отчетливее становятся видны внутренние противоречия, смысл которых заключается в различии позиций и взглядов на новые стратегические угрозы и вызовы, а также на пути их преодоления, что дает многим авторитетным аналитикам говорить об институциональном кризисе блока.
В свете тесного сотрудничества Украины с НАТО, представляется интересным проследить периоды трансформаций организации при качественных изменениях международной обстановки. Это можно сделать на основе анализа стратегических концепций альянса. Стратегическая концепция – официальный документ, в котором обозначены долгосрочные цели, характер и основополагающие задачи НАТО в сфере безопасности, охарактеризованы новые условия безопасности, уточнены основы подхода Североатлантического союза к безопасности и представлены указания по дальнейшей адаптации вооруженных сил НАТО.
Переходя к анализу, необходимо отметить несколько важных моментов. Во-первых, Североатлантический альянс – это инструмент послевоенной оккупации США Западной Европы, действующий до настоящего времени.
Во-вторых, НАТО, вопреки мнению многих украинских политиков – это не система коллективной безопасности, а военно-политический союз со всеми присущими ему атрибутами. Традиционный союз направлен против конкретной угрозы и определяет конкретно очерченные обязательства для определенных групп стран, объединенных национальными интересами или опасениями с точки зрения безопасности. Коллективная безопасность не включает в себя наличие какой-либо конкретной угрозы, и не дает гарантий какой-либо отдельной нации. Союз всегда предполагает наличие противника. Коллективная безопасность защищает международное право в абстрактной форме. На эту разницу, дабы избежать спекуляций, обращал самое пристальное внимание бывший госсекретарь США Генри Киссинджер.
В эволюции стратегического мышления НАТО можно выделить четыре периода: период «холодной войны»; период после развала СССР; условия безопасности после террористических атак 11 сентября 2001 года; современное положение организации.
«Холодная война»
Первая стратегическая концепция НАТО была утверждена 6 января 1950 года и называлась «Стратегическая концепция обороны Североатлантического региона». В документе отмечалось, что первоочередной функцией НАТО является сдерживание агрессии и что силы НАТО будут задействованы только в том случае, если первоочередная функция не будет выполнена и будет совершено нападение. Ключевыми элементами данного проекта стали также взаимодополняемость государств-членов и стандартизация. Помимо этого подчеркивалось численное превосходство СССР в плане военных ресурсов, а также опора на ядерный потенциал США.
Структурные изменения внутри блока, связанные с началом военных действий в Корее, касающиеся создания в Париже штаба верховного главнокомандующего Объединенных Вооруженных Сил НАТО в Европе, присоединение к альянсу двух новых членов Турции и Греции, поставило организацию перед необходимостью принятия новой стратегии, которая, сохранив прежнее название, 3 декабря 1952 года была одобрена.
Одновременно обновились и Стратегические руководящие указания, дополняющие концепцию. В документе принятом 18 декабря 1952 года подчеркивалось, что основной стратегической целью НАТО является «обеспечение обороны территорий государств-членов НАТО и пресечение стремления и возможности Советского Союза и его сателлитов вести войну…». Планировалось, что сначала НАТО проведет воздушное наступление и параллельно воздушные, сухопутные и морские операции. При ударах с воздуха силы НАТО будут использовать «все виды вооружений».
Сайт альянса подчеркивает еще один момент, возникший в связи с корейским кризисом, но на который обратили внимание лишь через несколько лет. НАТО нуждалось в «передовой стратегии», означавшей, что организация стремилась разместить элементы обороны как можно дальше на востоке Европы, как можно ближе к «железному занавесу». В связи с этим сразу же встал непростой вопрос о роли Германии в выполнении данной задачи. Вопрос оставался нерешенным до 1954 года, когда НАТО предложила Федеративной Республике Германии вступить в организацию, и 6 мая 1955 года ФРГ стала членом НАТО.
Данный факт может служить подтверждением того, что ради приближения к «железному занавесу», США и НАТО сознательно пошли на создание сепаратного государства ФРГ путем объединения трех оккупационных зон, подрывая Потсдамские соглашения и вставая на путь конфронтации с СССР, одновременно открывая дорогу Берлинскому кризису и последующему разделению Европы знаменитой «Берлинской стеной».
Третья стратегическая концепция альянса была принята в мае 1957 года и получила название «Общая стратегическая концепция обороны территорий государств-членов НАТО». Данный документ стал первой стратегической концепцией Североатлантического союза, выдвинувшей «массированный ответный удар» в качестве одного из ключевых элементов новой стратегии НАТО.
Он также интересен и тем, что впервые среди стран-участниц союза возникли противоречия. В частности целый ряд государств-членов НАТО выступали за массированный ответный удар, считая его преимуществом снижение потребности в численности сил, а, следовательно, и оборонных расходов, однако не все страны-участницы изъявили желание заходить так далеко. В результате бурного обсуждения, был принят более компромиссный вариант, предусматривающий при наличии «менее масштабных форм агрессии» применение обычных вооружений и «необязательно применение ядерного оружия».
Еще одним нюансом стала попытка альянса впервые заглянуть за зону своей географической ответственности. В документе были изложены опасения в связи с последствиями для НАТО политической и экономической деятельности СССР вне зоны евроатлантики. Важность событий, происходивших за пределами территории государств-членов НАТО, нашла свое отражение в политической директиве направленной органам военного управления альянса 13 декабря 1956 года: «Несмотря на то, что оборонное планирование НАТО ограничивается районом применения Вашингтонского договора, необходимо учитывать опасность, которая может возникнуть для НАТО в связи с событиями, происходящими за пределами этой территории».
Четвертая стратегическая концепция НАТО – «Общая Стратегическая концепция обороны территории государств-членов Организации Североатлантического договора» одобренная на заседании Комитета военного планирования 12 декабря 1967 года, и выпущенная в окончательном варианте 16 января 1968 года, готовилась в условиях выхода в 1966 году Франции из объединенной военной структуры НАТО, и перенесении штаба организации из Парижа в Брюссель.
Шарль де Голль скептически относился к альянсу, подчеркивая несовместимость членства в организации с суверенитетом Франции. Претендуя на особое положение Парижа в международных отношениях, де Голль не только покинул вышеназванные структуры, но и отказался от американских баз на территории страны. Такое поведение вызвало гнев Вашингтона, считающего Францию обязанной ему своим освобождением, и привело к первому серьезному кризису в рядах союзников.
Новой стратегии были присущи две важнейшие черты: гибкость реагирования и эскалация. «Концепция сдерживания Североатлантического союза основывается на такой степени гибкости, которая не позволит потенциальному агрессору с уверенностью предсказать, какие именно действия предпримет НАТО в ответ на агрессию, в результате чего агрессор придет к выводу, что любые наступательные действия с его стороны будут сопряжены с неприемлемым уровнем риска».
Поскольку документ был универсальным по содержанию и толкованию, то действовал до конца «холодной войны», сохранив основные параметры и по ее окончании. Характерной особенностью всех стратегических концепций альянса времен биполярного мироустройства, являлась их засекреченность. И только с окончанием глобального противостояния режим секретности был снят, и теперь, подобные документы, а также процесс их подготовки становятся достоянием общества.
В отсутствии глобального конкурента
Бездарность советской политической элиты, привела сначала к падению Берлинской стены, потом крушению Организации Варшавского Договора и завершилась развалом СССР. Такой тектонический сдвиг в геополитике вынудил НАТО к корректировке своего курса и обоснованию существования организации в новых условиях.
В 1991 году на саммите альянса в Риме страны-участницы приняли новый стратегический документ. «В Стратегической концепции вновь подтверждается оборонительный характер Североатлантического союза и решимость членов НАТО защищать свою безопасность, суверенитет и территориальную целостность. Политика безопасности Североатлантического союза основывается на принципах диалога, сотрудничества и действенной коллективной обороны, которые являются взаимно укрепляющими средствами сохранения мира. Полностью используя все имеющиеся новые возможности, Североатлантический союз будет поддерживать безопасность на максимально низком уровне вооруженных сил, соответствующем оборонным потребностям. Таким образом, Североатлантический союз вносит существенный вклад в становление прочного мира во всем мире», - говорится в документе.
Однако миролюбивый тон не должен вводить в заблуждение. Концепция предусматривала, что потенциальная угроза происходит скорее не от спланированной агрессии, а от нестабильности на европейском континенте, вызванной социально-экономическими и политическими проблемами, этническими разногласиями и территориальными спорами. Именно такая сложившаяся ситуация рассматривалась как наиболее актуальная угроза безопасности стран блока.
Кроме того, в документе подчеркивалось, что «хотя сложившееся положение в Европе в ближайшей перспективе делает крупномасштабное нападение на союзников маловероятным, все же такая возможность не может исключаться».
Таким образом, сохраняя прежний антисоветский-антироссийский фундамент, НАТО расширяло список возможных угроз для проецирования силы за традиционную зону ответственности, открывая дорогу для вмешательства во внутренние дела других государств.
Вскоре появились и юридические основания. В 1992 году, на сессии Североатлантического совета в Осло страны альянса заявили о готовности предоставить ресурсы блока для проведения миротворческих операций под эгидой Совета по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Одновременно с этим хельсинский саммит СБСЕ дал согласие на привлечение к таким операциям вооружённых сил НАТО, которые и были отправлены в Адриатическое море для осуществления блокады Югославии, установленной по решению СБ ООН.
Ощутив свободу действий, в апреле 1994 года интерпретировав по своему разумению мандат СБ ООН, альянс нанес ракетно-бомбовый удар по позициям боснийских сербов. Воздушно-наземная операция НАТО, проведенная в августе-сентябре 1995 года против государства сербов в Боснии, склонило руководство сербской республики к подписанию Дейтонских соглашений.
В 1999 году, в год 50-летнего юбилея НАТО руководители Североатлантического союза приняли новую стратегическую концепцию, в которой государства-члены обязались участвовать в обеспечении общей обороны, мира и стабильности в широком евроатлантическом регионе. В ее основу легло широкое определение безопасности, признавшее важность политических, экономических, социальных и экологических факторов. Помимо оборонного измерения, в ней были выявлены новые факторы риска, возникшие после окончания холодной войны, в число которых вошли терроризм, межнациональные конфликты, нарушение прав человека, политическая нестабильность, экономическая хрупкость и распространение ядерного, биологического и химического оружия, а также средства их доставки.
В документе отмечалось, что НАТО удалось адаптироваться и играть важную роль в обстановке, сформировавшейся по окончании холодной войны. В документе были сформулированы руководящие указания для войск Североатлантического союза. Стратегия призывала к дальнейшему развитию военного потенциала, необходимого для выполнения целого ряда задач НАТО, начиная с коллективной обороны и заканчивая операциями по поддержанию мира и кризисному реагированию. Она также гласила, что Североатлантический союз сохранит в обозримом будущем надлежащее сочетание ядерных и обычных сил.
Сравнивая концепции 1991 и 1999 годов, следует обратить внимание на ряд кардинальных отличий. Например, в 1991 году цель альянса определялась как: «Защита свободы и безопасности всех членов альянса политическими и военными средствами в соответствии с принципами Устава ООН». В концепции 1999 года ООН уже не упоминалось.
Если в документе 1991 года основной задачей организации являлось обеспечение безопасности Европы, то в 1999 году регион расширяется до евроатлантики.
Подверглись трансформации и угрозы. Если в 1991 году они заключались в наличии мощных ядерных сил за пределами ответственности альянса, распространении оружия массового поражения, глобального терроризма. То в 1999 году к ним добавились: резкое обострение внутриполитической обстановки в государствах вследствие провала социально-экономических реформ, дезинтеграция отдельных стран, попрание прав человека, нарушение функционирования телекоммуникационных и информационных систем, неконтролируемая миграция населения.
В 1991 году и речи не было о расширении, в концепции 1999 года говорится что ««НАТО остается открытой организацией для вступления новых членов, прием которых будет осуществляться в том случае, если такой шаг будет отвечать политическим и стратегическим интересам стран-участниц».
Интересным является тот факт, что принятая в 1999 году стратегическая концепция прямо противоречит пятой и шестой статьям Вашингтонского договора 1949 года, ограничивавших зону ответственности блока территориями и территориальными водами стран-членов. В частности говорится что «дислокация войск в мирное время должна обеспечивать достаточное военное присутствие на всей территории НАТО, а также за пределами национальной территории и территориальных вод – там, где они будут необходимы с учетом развития военно-политической обстановки». В этом контексте стоит ли удивляться тому, что происходило в 1999 году в Сербии.
«Новый мировой порядок»
«11 сентября 2001 года является эпохальным событием в истории политики основанной на факторе силы… Спровоцированные этим актом процессы привели к беспрецедентной милитаризации внешней политики США, создали постепенно усугубляющиеся трещины в отношениях между Америкой и ее союзниками по НАТО», - писал Збигнев Бжезинский в своей книге «Выбор. Мировое господство или глобальное лидерство».
Односторонние шаги неоконсерваторов администрации Джорджа Буша-младшего на мировой арене, сопровождавшиеся вторжением в Афганистан и Ирак, спровоцировали раскол в НАТО. Франция и Германия, ключевые государства альянса и Евросоюза отказались поддержать политику Буша в отношении Ирака. Настроения американской администрации по этому поводу выразила госсекретарь США Кондолиза Райс заявившая что: «Мы должны наказать Францию, игнорировать Германию и простить Россию».
Но даже несмотря на очевидные противоречия, в 2006 году НАТО принимает один из своих основных документов под названием «Всеобъемлющие политические указания» утвержденный главами стран и правительств альянса. В этом документе обозначены рамки, и политический курс для непрерывного преобразования НАТО, а также изложены приоритеты на последующие 10-15 лет.
В части второй документа «Последствия для Североатлантического союза» отмечается «как показали теракты против Соединенных Штатов в 2001 году, вслед за которыми НАТО впервые сослалась на статью 5, в будущем нападения могут брать начало за пределами евроатлантического региона и при этом могут использоваться нестандартные виды вооруженного нападения. В будущем нападения могут также быть сопряжены с растущей опасностью использования асимметричных средств и применения оружия массового уничтожения. Защита от терроризма и способность реагировать на вызовы, откуда бы они ни исходили важны сейчас, и будут еще важнее в дальнейшем». А пункт шестой гласит «Североатлантический союз будет готов, от случая к случаю и при наличии консенсуса вносить вклад в эффективное предотвращение конфликтов и активно участвовать в кризисном регулировании, в том числе посредством операций по реагированию на кризисы вне статьи 5, как изложено в Стратегической концепции. С конца «холодной войны» Североатлантический союз провел уже ряд подобных операций. Как показал опыт, все большее значение имеют операции по стабилизации и помощь со стороны военных в восстановлении страны по окончании конфликта». Что это как не открытый плевок в международное право?
Определяя действия блока на перспективу в документе говорится «В ближайшие 10-15 лет по причине меняющейся обстановки безопасности и необходимости противостоять обычным и особенно асимметричным угрозам и рискам, откуда бы они ни исходили, особое значение будут иметь подвижки в удовлетворении следующих потребностей в силах и средствах: способность проводить многонациональные объединенные экспедиционные операции вдали от территории своего государства, при незначительной поддержке принимающей страны или при отсутствии таковой и обеспечивать их в течение продолжительных периодов. Для этого требуются такие войска (силы), которые способны провести полное развертывание, обеспечить ведение действий в течение длительного времени, оперативно взаимодействовать, а также требуются средства для осуществления развертывания. Для этого также необходимо придерживаться скоординированного в полном объеме и, по возможности, многонационального подхода к тыловому обеспечению». Данные положения документа, со всей очевидностью говорят о фактическом закреплении за НАТО роли «мирового полицейского».
Новый-старый подход
Юбилейный саммит НАТО прошедший в 2009 году в Страсбурге и Киле, стал знаковым не только по причине возвращения Франции в военные структуры альянса.
Новая американская администрация Барака Обамы уделила особое внимание Североатлантическому альянсу. В первую очередь это было связано с необходимостью восстановления доверия среди партеров, частично подорванное односторонними действиями прежней администрации Дж. Буша.
Об этом свидетельствуют назначения во внешнеполитической команде, где многие выдвиженцы так или иначе в прошлом были связаны с НАТО. Так послом в Афганистане был назначен бывший заместитель председателя военного командования НАТО Карл Айкенберри. Заместителем министра обороны по международной безопасности стал бывший посол в России, также работавший послом США при НАТО в администрации Билла Клинтона Александр Вершбоу. Важнейшим кадровым решением стало назначение на пост посла при НАТО эксперта института Брукингса, бывшего директора европейского отдела в Совете национальной безопасности Иво Даалдера, считающегося одним из лучших экспертов по НАТО и одним из основных внешнеполитических советников Обамы в ходе его предвыборной компании.
Вообще присутствие в нынешней американской администрации большого количества членов команды Клинтона дает повод для проведения определенных исторических аналогий. Именно при «демократической» администрации Клинтона в 1999 году НАТО даже без формального одобрения со стороны ООН впервые вышло за рамки сферы действия документа утвержденного в 1949 году. Именно в апреле 1999 года была принята стратегическая концепция альянса, ознаменовавшая собой стратегическое изменение характера организации от сугубо оборонительного союза, к союзу наступательному. Отторжение от Сербии края Косово с последующим провозглашением его независимости, подорвало один из основных принципов международного права, зафиксированном в Вестфальском мирном договоре 1648 года, основой которого явилась доктрина суверенитета, где отмечено что внутренние дела и институты одного государства не могут входить в сферу влияния других государств. В результате таких действий был создан прецедент и в большей степени соблазн применения силы в условиях глобального доминирования США.
Несмотря на кардинально изменившуюся ситуацию в мире (возрождение России, взлет Китая, финансово-экономический кризис и т.д.) и некоторое ослабление американских позиций, США продолжают оставаться единственной мировой сверхдержавой. Меняется тактика. От глобального доминирования к глобальному лидерству. В таких условиях США пытаются разделить ответственность за «судьбы мира» со своими партнерами по Североатлантическому альянсу, при этом оставляя за собой право решающего голоса по основным вопросам.
****
Принятая 19 ноября 2010 году на саммите в Лиссабоне новая стратегическая концепция НАТО, под названием «Активное участие, современная оборона», является логическим завершением усилий по глобализации роли альянса, и подменой им институтов ООН начавшихся в 1991 году с развалом СССР. Примером ее применения на практике является Ливия, где в очередной раз подтвердился тезис о смерти международного права.
Максим Кузьменко